Природа коррумпированной системы власти

setproject

Что является основным содержанием российской политической системы?

В российском учебнике политологии, выпущенном авторским коллективом факультета политологии МГИМО под руководством проф. А.Ю. Мельвиля, откуда взяты большинство определений и терминов в моих лекциях, отсутствует определение слова КОРРУПЦИЯ. В словаре учебника вслед за «корпоратизмом» сразу идет «кратология».

Будучи не слишком силен в теории, я довольно хорошо знаю российскую политическую практику конца ХХ — начала XXI века. Без понятия «коррупция» невозможно получить ни малейшего представления об устройстве современной российской политической системы и логике ее функционирования. Если изучать принятые в России законы и принимаемые управленческие решения с формальной точки зрения, и брать во внимание лишь публично декларируемые цели, можно придти к выводу, что страной управляют люди, умственно отсталые, совершающие нелепейшие и очевиднейшие ошибки. И очень странно выглядит успешное продолжение их карьеры после очевидного провала предыдущей деятельности.

Но «навстречу» тому видимому потоку «глупых и нелепых» решений, наносящих ущерб государственным и общественным интересам, движется почти никому невидимый, но вполне реальный поток денег или иных благ, достающихся «незадачливым управленцам». С учетом этого картина выглядит совсем по-другому. Политико-бюрократическая система России сегодня является крайне эффективным механизмом изъятия денег и других ресурсов страны в пользу своих участников. И даже позитивные изменения, приводящие к уменьшению коррупции в той или иной сфере, которые мы иногда наблюдаем, связаны не с изменением сути системы, а с тем, что она «оптимизируется» — сокращает круг своих участников (часть сотрудников ГАИ уже работает за зарплату) или повышается «горизонт планирования» — (теперь не стоит задача «урвать всё что можно за месяц»).

Могут ли эти изменения стать качественными и привести к тому, что коррупция перестанет быть содержанием политической системы и превратится в ее несущественный недостаток, своего рода «шум»? Это пока открытый вопрос и мы его обсудим позже.

Определение коррупции

Как и во многих других случаях, одного общепризнанного понятия коррупции не существует. До недавнего времени в России не существовало такого юридического термина, а правоведы трактовали коррупцию, как преступления, связанные с извлечением выгоды из служебного положения. Однако нередко совершенно явная коррупция не является преступлением, потому что закон изначально был написан с «изъянами».

Мы не будем вставать на узко-правовую точку зрения, поскольку она не дает полной картины.

Николо Макиавелли определял коррупцию как «использование публичных интересов в частных целях». Это очень хорошее определение мы вернемся к его современной трактовке. ООН в своих документах стоит на позиции, которая ближе к узко-правовой, определяя коррупцию как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Причем выгода не обязательно может быть в виде взятки – это может быть и «кумовство» — непотизм, и протекционизм, и уход от штрафа «гаишнику» путем демонстрации служебного удостоверения. Будем считать определение, используемое ООН коррупцией в узком смысле.

Нас же интересует более широкое определение.

Коррупция в широком смысле – использование агентом (должностное лицо, государственный орган, сотрудник компании и прочее) предоставленных ему принципалом (государство, народ, фирма и прочее) полномочий для достижения не предусмотренных мандатом целей.

Это гораздо более широкое определение, нежели просто «уголовно-правовое».

Как легко заметить, под это определение коррупции попадает не только извлечение выгоды из своего служебного положения. Голосование депутата вопреки данным на выборах обещаниям также является коррупцией в широком ее смысле. Даже если депутат и не получил при этом взятку.

Коррупция в узком ее смысле в большинстве стран является уголовным преступлением и в некоторых странах она сведена практически к нулю. Коррупция же в широком ее смысле, по-видимому, неискоренима, поскольку люди несовершенны и не могут воспринимать интересы своего начальника (государства, акционера, избирателя), как свои собственные. Бюрократические инструкции и распределение полномочий в системе управления тоже никогда не бывают идеальными. Так что, когда мы говорим о борьбе с коррупцией в широком ее смысле, речь идет об ее минимизации, а не полном искоренении.

Некоторые государства сразу закладывают в свои институты возможность коррупции в широком ее смысле, вводя своего рода «честную конкуренцию» между коррупционерами и ограничивая ее законодательными рамками. Так, в США действует закон о лоббизме, который превращает коррупционную по существу деятельность в легальный инструмент общественной политики. Разделение ветвей власти и конституционное закрепление системы «сдержек и противовесов» также есть отказ от полного искоренения коррупции в ее широком смысле и сознательное снижение эффективности государственной власти. Но с помощью этих мер возникает борьба между собой «легальных коррупционеров», приводящая к тому, что общий уровень коррупции не превышает допустимых пределов.

Широкое понятие коррупции позволяет лучше понять положение дел с ней, чем узкое. Представим, что законодатели полностью коррумпированы – тогда они напишут законы, позволяющие чиновникам наживаться как им угодно. И получится, что в абсолютно коррумпированной стране коррупции в узком ее смысле и нет вовсе. Так «сидевший на кормлении» воевода Московской Руси не был коррупционером в узком смысле, даже если «снимал по три шкуры» с подвластного ему населения.

Насколько коррумпирована современная Россия?

Сегодня Россия не является абсолютно коррумпированной страной с точки зрения законодательства. Законы содержат множество лазеек для коррупции и лазейки эти зачастую сделаны сознательно. Но идеология российского законодательства осуждает коррупцию, а «лазейки для коррупции» выглядят как «ошибки и недоработки». Чиновникам не разрешено совершенно неприкрыто обирать население в свою пользу, а политики вынуждены прикрывать свои корыстные действия ложью.

Но коррупция стала основным содержанием российской политической системы с точки зрения практики.

Оценить уровень российской коррупции можно по тем деньгам, которые тратятся на выборах. Начиная с 1996-го года из российских выборов практически полностью исчезли «идейные деньги» — те, которые давали кандидатам их идейные сторонники, не требуя себе лично никаких преференций. Начиная с 1996-го года почти все деньги в избирательных компаниях имели коррупционное предназначение.

В относительно бедной стране бюджет избирательных кампаний превышал, в пересчете на одного избирателя, аналогичные бюджеты в США или был равен им. Сегодня избирательные бюджеты оцениваются в 3-5 долларов на избирателя со стороны одного кандидата. Цена голоса при «скупке» колеблется от пятисот до полутора тысяч рублей (впрочем, далеко не все эти деньги достаются избирателю).

Для наблюдателя с формальным подходом особой разницы между положением с коррупцией в США и в России нет. И там и там на выборах тратят много денег. И там и там время от времени кого-то ловят за руку на предвыборных махинациях. И там и там время от времени сажают коррумпированных чиновников, а количество арестов примерно одинаковое. Но если в США в воровстве замешано мало чиновников и их в большинстве своем ловят, то в России таких чиновников много, а ловят их крайне редко. Если в США основное количество денег у кандидатов на выборах от сторонников, то в России деньги кандидатам дают корпорации, добивающиеся преференций, или их просто воруют из бюджета.

Для формального наблюдателя одна из самых коррумпированных стран мира – Китай, потому что там постоянно публикуются списки арестованных и осужденных чиновников. Но сам факт таких публикаций означает, что в Китае коррупция не является основой политической системы. Перманентные репрессии и страх исполнителей — хоть и спорный, но достаточно эффективный способ борьбы с коррупцией. В России (СССР) этот механизм был сломан при Хрущеве. После смерти Сталина он прекратил репрессии не только против основной массы населения, но и против номенклатуры. Что стало одной из причин ее разложения. Если же брать в качестве показателя уровня коррупции количество осужденных за нее людей, то получится, что самое коррумпированное время в России было при Сталине.

Как устроена коррумпированная система?

Весь гигантский государственный аппарат, а также окологосударственные монопольные структуры состоят из огромного числа групп и кланов, в которых чиновники делают свой «бизнес» вместе с приближенными к ним бизнесменами. Бизнес этот состоит либо в «освоении» бюджета (получение и выполнение госзаказа, при котором часть средств идет на декларируемые цели, остальное – разворовывается), либо получении привилегий для близких бизнесструктур, либо в приватизации того, что еще не приватизировано. Есть также такой бизнес, как передел собственности, уничтожение с помощью госструктур конкурентов и т.п.

Раньше, при Ельцине, ведущую роль в таких кланах и структурах играли «бизнесмены» — те, кто придумывал новые схемы, изыскивал что еще плохо лежит в запасниках государства и т.д. При Путине все встало на свои места – на передний план вышли чиновники. Именно чиновники «контролируют ресурс», бизнесмены им нужны только как менеджеры. Те «бизнесмены», которые не захотели принять эти правила, лишились бизнеса. Пример Ходорковского им наука.

Характерной чертой госаппарата стала его низкая управляемость. Чиновники с готовностью выполняют те указания сверху, которые приводят к увеличению коррупционного ресурса и «взяткоемкости», но не торопятся выполнять что либо другое. Мало того, любой закон или постановление могут «трансформироваться» на местах. Суды, которые должны были бы служить «метрической системой» для законов, обеспечивая их точное выполнение, сами являются частью коррумпированной системой власти.

В то же время коррумпированная система власти вертикально и горизонтально интегрирована и обладает «обратной связью». Как работает эта связь? В такой системе любое назначение на пост – это коммерческий проект. Конкурирующие группы вычисляют доходность того или иного поста, после чего вступают в «аукцион» по его покупке. Естественно, побеждает та группа, которая готова больше заплатить и, соответственно – может больше «выжать» из назначения. Но и после назначения необходимо регулярно «отстегивать» наверх, чтобы не переназначили. Исполнители внизу заинтересованы в том, чтобы «взяткоемкость» их постов была максимально возможной. В этом же заинтересовано их руководство, чтобы максимизировать денежный поток снизу. Поэтому естественным образом возникает лоббирование соответствующих законопроектов и постановлений.

В ходе стабильного существования системы происходит два процесса. Во-первых, перераспределение доли коррумпированных доходов между «низами» и «верхами». Чем дольше продолжается стабильность, тем точнее становятся «расценки» за пост, тем ниже рентабельность вложений в этот пост. Второй процесс, как ни странно – общее уменьшение коррупции. Коррумпированная система не обладает разумом в прямом смысле этого слова. У нее нет идеологов и апологетов. Мало того – самые активные ее участники всем сердцем не любят эту систему и в частных разговорах плюются в ее сторону. И продолжают делать свое дело.

Но на уровне сознательности проводятся некоторые антикоррупционные меры. То введут обязательные конкурсы, то перепишут инструкции, то инспекторов ГАИ заставят выписывать протоколы. Хотя эти меры не влияют на природу коррумпированной системы радикально, они все же «давят» на ее участников. Поэтому коррумпированная система заинтересована в… реформах, нарушающих стабильность. Заинтересована во многом «бессознательно».

Реформы могут инициироваться с самыми благими побуждениями. После того, как реформа заявлена, все заинтересованные участники коррумпированной системы начинают изучать предлагаемую реформу на предмет увеличения «взяткоемкости» и коррупционного ресурса. Если какие-то группы или кланы обнаруживают предпочтительность того или иного варианта реформы, они начинают лоббировать именно этот вариант. Лоббирование осуществляется как идеологическими доводами (под все можно подвести обоснование), так и «чемоданчиками». Нетрудно понять, что больше сил и средств в лоббировании получит тот вариант реформы, который максимально увеличит коррупционный ресурс всей системы в целом. Подумайте, насколько совершенен и эффективен этот способ саморегуляции!

Тем самым коррумпированная система власти получает в ходе реформы дополнительный коррупционный ресурс и некоторое перераспределение доходов в пользу «низов». Пока то устоятся новые правила, пока стабилизируются расценки…

Но верхам этой системы, в отличие от «низов», приходится думать не только о доходах, но и о самосохранении. Внизу все просто – собрал денег и «отстегнул наверх». Чем ближе к вершине пирамиды, тем сложнее.

Проблема легитимности.

Откуда взялись те люди, которые правят нами? Они не высадились с Марса, не было в последние десятилетия никакой иностранной оккупации. Если монголо-татары облагали Русь данью по праву завоевателей, то по какому праву сегодня восстановлена почти ордынская система управления?

Как легко увидеть, мы сами их выбираем. В России регулярно проходят демократические выборы, с помощью которых формируется большинство уровней власти. Несмотря на жесткие законодательные ограничения на выборах, усиливающуюся роль «административного ресурса» и нередкие фальсификации, говорить о том, что власть сформирована вопреки воли народа – не приходится. В общем и целом приходящие на выборы избиратели избирают именно тех депутатов, мэров и до недавнего времени – губернаторов, которые и определяют характер российской политической системы.

Первоисточником российской коррупции является коррупция политическая. Кандидаты обещают на выборах одно, а став депутатами (мэрами, губернаторами) – делают другое. Что не мешает им потом снова избираться.

Для большинства «простых избирателей» вся политическая система России – скопление жуликов и проходимцев. Эти избиратели не хотят разбираться в ее устройстве и не ходят на выборы. Для них произошло «отчуждение» власти. «Простой человек» не воспринимает чиновников, как «своих служащих». Для него они – представители чужеродной власти, непонятно откуда берущиеся. Впрочем, он и не задается вопросом – откуда они берутся. Были и есть. Всегда в России были чиновники и всегда они были недружелюбны.

Исключением является (на сегодня) только один уровень власти – президентский.

Мандат Президента

Президент Путин сегодня действительно правит, имея народный мандат. В чем заключается этот мандат? Рискнем его сформулировать языком «простого человека»:

«Ты, Путин, вроде не пьяница, не дурак и не откровенный вор. Тебя, вроде бы волнует положение дел в России. Поэтому мы тебе доверяем разобраться со всем этим гадюшником.

В первую очередь нас волнует, чтоб твои чиновники не мешали сильно нам жить. Чтоб не отключали свет, не выселяли из жилья, не отбирали последние деньги. Если твои чиновники переполнят нашу чашу терпения, мы выйдем на улицу и всех порвем, кто попадется, так и знай.

Во вторую очередь нам хотелось бы, чтобы ты навел порядок в государстве, обуздал воровство и коррупцию и сделал Россию сильной и процветающей. Мы готовы тебе помочь в этом и поддержать, если ты это всерьез соберешься делать.

Ну и в третью очередь было бы здорово, если бы жизнь стала улучшаться, больше денег чтоб платили, жилье бесплатно давали и юмористов всяких по телевизору показывали. Тогда мы тебя долго терпеть будем, даже если ты порядка не сможешь навести.

А насчет того, чтобы мы тут сами с чиновниками разбирались и выбирали – кто из них плох, а кто хорош – так ты на это не рассчитывай. Мы тебя выбрали главным – вот ты сам с ними и разбирайся. А мы люди простые, нам это сложно сильно, да лень».

Этот мандат, никем не сформулированный вслух, определил трансформацию политической системы России при Путине. Почему Путину удалось подчинить себе региональных лидеров и отменить их выборность? Потому что у большинства губернаторов не было никакого мандата – их легитимность была фикцией, продуктом предвыборного обмана. И когда дело дошло до потенциального столкновения, оказалось, что население, избравшее губернатора, и палец о палец не ударит ради его защиты. До реального противостояния так почти нигде и не дошло – губернаторы достаточно умны, чтобы понимать уровень своей реальной поддержки.

Наличие подобного мандата у президента и его отсутствие у большинства региональных и муниципальных руководителей предопределило централизацию политической системы России.

Но пока Путин не изменил принципиального содержания политической системы и не навел «порядка». Возможно, потому что он сам является выходцем из нее, возможно, потому что это очень сложно. А может, даже такого мандата недостаточно для столь сложной задачи.

Коррупционеры и «честные» политики

Что движет политиками? Ради чего они идут «во власть», тратят свое время и силы?

Выделим три основные группы. Первые – «честные политики». Те, кто верят в какие-то принципы и идеи, стремятся защитить чьи-то интересы (не только свои) и не обманывают избирателей. Другие – «коррупционеры». Они идут во власть, чтобы «заработать». Они точно знают, для чего им тот или иной закон, как украсть деньги из бюджета и как помочь своей фирме. И третьи – «карьеристы». Их привлекает публичность и возможность карьеры, они хотят быть депутатами, мэрами, губернаторами, хотят быть на виду. Ими движет честолюбие.

Любое деление людей на типы грешит неточностями. Человек устроен сложно и в каждом есть немного от каждого типа. Понять одного человека с помощью такой «классификации», возможно, не удастся. Зато она помогает понять, почему вся политическая система в целом движется в ту или другую сторону и почему в ней преобладает определенный тип политиков.

Рассмотрим несколько вариантов развития политической системы.

1. Избиратель хорошо осведомлен о деятельности политиков и голосует за них в зависимости от их добросовестности. Как легко понять, в этой системе побеждают честные политики. Коррупционерам избиратели отказывают в доверии.

2. Избиратель совершенно не осведомлен о деятельности политиков и голосует за них только на основании информации, полученной в ходе избирательной кампании. В этой системе побеждают коррупционеры. После того, как в органах государственной власти появляется некоторое число коррупционеров, они получают в свое распоряжение коррупционный ресурс (часть бюджета, которую можно украсть). При наличии в органах госвласти честных политиков этот ресурс не слишком велик (коррупционеры получают контроль над малой частью бюджета, из которой могут украсть в свою очередь, малый процент). Однако и этого может быть достаточно, чтобы коррупционеры на следующих выборах увеличили свой результат. Ведь говорят они в ходе избирательной кампании точь-в-точь то же самое, что и честные политики, но имеют больше ресурсов для донесения своей информации до избирателей. После того, как коррупционеры начинают преобладать, они полностью исключают участие честных политиков в политике, дабы устранить малейшую угрозу для своего существования.

3. Смешанный вариант. Избиратель частично осведомлен о деятельности политиков (или часть избирателей осведомлена). Устойчивого равновесия нет. Если начинают преобладать честные политики, уровень коррупции падает (соответственно и ресурс коррупционеров), в результате коррупционеры теряют возможность победы в честной борьбе. Если начинают преобладать коррупционеры, они тратят на свои избирательные кампании настолько больше ресурса, что ликвидируют преимущества честных политиков в честной борьбе. После чего получают еще больше ресурса.

А где же, спросите вы, место карьеристов?

Карьеристы, хоть и составляют порой большинство «политического слоя», не определяют его характер. Карьерист в среднем будет вести себя так, как выгодно для карьеры. Если выгодно быть «честным политиком» — он будет честным. Если же успеха можно достичь обманывая избирателей и помогая воровству из бюджета – он будет врать и воровать. Что он может поделать, если жизнь такая?

Зато карьеристы (их количество и качество) определяют быстроту «трансформации» политической системы.

В начале 90-х в политической системе России были представлены как «коррупционеры», так и «честные политики». Но уже к концу 90-х преобладание «коррупционеров» стало очевидным, а сегодня (конец 2006-го) действующих «честных политиков» практически не осталось.

Избирательный цикл ДЕНЬГИ-ГОЛОСА-ВЛАСТЬ-ДЕНЬГИ

На выборах в России установился коррумпированный избирательный цикл деньги-голоса-власть-деньги. Политик-коррупционер вкладывает в свою избирательную кампанию большие деньги, с помощью которых обманом или подкупом получает голоса избирателей. Попав во власть, он «зарабатывает» с помощью многочисленных коррупционных схем, что позволяет ему снова избраться на следующих выборах.

Кроме собственно денег, власть имеет и «прямой источник голосов» — это голоса зависимых от власти людей (чиновники, их семьи, работники «бюджетной сферы» и фирм, получающих заказы из бюджета). Кроме того, власть имеет возможность административного давления на своих соперников и может фальсифицировать итоги голосования. Тем самым цикл деньги-голоса-власть-деньги «урезается» до власть-голоса-власть.

На данный момент такое «сокращение» избирательного цикла в России еще не произошло и деньги играют существенную роль на выборах. Приход во власть новых людей с помощью денег пока еще возможен. Но не стоит рассчитывать, что они будут принципиально лучше тех, кого сменят.

Зато приход во власть с помощью одних только «голосов» (поддержки избирателей) сегодня практически невозможен. На всю Россию примеры «народных избранников», побеждающих без денег и административного ресурса на выборах уровня выше муниципального – единичны. Их настоящий героизм служит только подтверждением этого правила.

Так было не всегда. В 1990-м источником власти были больше «голоса», в середине 90-х основную роль в цикле играли «деньги», а в начале 2000-х преобладать стала «власть».

Особо хотелось бы обратить внимание на роль в избирательном цикле деньги-голоса-власть-деньги политтехнологий и «пиара». Именно эти «технологии», наряду с подкупом, обеспечивают самую сложную часть цикла – превращение денег в голоса.

Искусство «политического пиара» достигло в России невиданных высот и над его совершенствованием бьются самые изощренные умы. Утверждать, что в России отсталая и неэффективная политическая система – неправильно. Может, у нас отсталая, ориентирующаяся на добычу сырья экономика. Может, мы так и не научились делать приличные автомобили и у нас процветает рукоприкладство в армии. Может, у нас вымирает население и нет здоровой молодежи.

Но нам есть чем гордиться. В области политтехнологий Россия сегодня – самая передовая страна мира.

Персональный сайт Алексея МАЗУРА

Добавить комментарий

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.